0202152940-4.277
Комитет Государственной Думы
по культуре
Поручение Комитета
от 01.02.2006 г., № вн.3.26-13/86
Заключение
по проекту федерального закона № 152940-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», внесенному депутатами Государственной Думы Л.Ф. Ближиной, Е.Г. Драпеко, И.Д. Кобзоном и др.
(повторно, первое чтение)
Повторно рассмотрев указанный законопроект, Правовое управление сообщает следующее.
1. Законопроектом вносятся изменения в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - действующий Закон), касающиеся «охранных обязательств». Вместе с тем, из законопроекта неясно, является ли охранное обязательство обязательством, принимаемым на себя субъектом регулируемых отношений (в рамках заключаемого договора или иной совершаемой сделки) или это предписание (административный акт), являющийся охранным документом, наряду с договором и паспортом объекта культурного наследия (пункт 2 проекта).
Так, в частности, если обратиться к положениям законопроекта, то в нем идет речь о том, что охранные обязательства: «заключаются» (пункт 1 части 1 предлагаемой новой статьи 501), «устанавливаются» (пункт 2 части 1, абзац 2 части 4 предлагаемой новой статьи 501), «изменяются и прекращаются в соответствии с решениями органов охраны объектов культурного наследия» (часть 7 указанной статьи ) (см. также - «оформляются» (часть 5 статьи 55 действующего Закона).
Нет однозначности в этом вопросе и в действующих федеральных законах - «О приватизации государственного и муниципального имущества», см. пункт 3 статьи 29, где говорится, например, что охранное обязательство оформляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и его условия подлежат включению в качестве существенных в договор купли - продажи, и «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», см. часть 5 статьи 55 и часть 4 статьи 56, согласно которым охранное обязательство является обязательным условием заключения договора аренды и договора безвозмездного пользования объектом культурного наследия.
2. По представленному законопроекту необходимо отметить, что используемый в нем термин «орган охраны объектов культурного наследия субъекта Российской Федерации» не соответствует уже используемому (например в статье 18 действующего Закона) термину «орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия».
3. В части порядка установления условий доступа граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства к объектам культурного наследия (предлагаемая новая статья 522 Закона) законопроект необходимо доработать.
В своем Постановлении от 18 февраля 2000 года №3-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации указал, что, определяя средства и способы защиты государственных интересов, законодатель должен использовать лишь те меры, которые необходимы, строго обусловлены этими целями и исключают для конкретной правоприменительной ситуации возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина. В Определении от 6 июня 2002 г. № 133-О Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что публичные интересы, перечисленные в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату; цели одной рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод. Постановлением от 6 апреля 2004 г. N 7-П Конституционный Суд Российской Федерации высказал позицию, согласно которой из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования.
Таким образом, исходя из того, что право на доступ к культурным ценностям гарантируется статьей 44 Конституции Российской Федерации, в соответствии с требованиями Конституционного Суда Российской Федерации федеральный законодатель должен определить критерии и ориентиры установления условий доступа, а не оставлять это на усмотрение федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, тем самым не исключая возможность произвольного толкования объема и содержания, а следовательно — ограничения прав и свобод актом федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.
4. Если следовать действующему Закону (статьи 55, 56) и Федеральному закону «О приватизации государственного и муниципального имущества», то из них следует, что охранное обязательство может быть и предметом договора и предметом, как следует полагать, специального охранного документа – охранного обязательства. С этой точки зрения требуют уточнения положения предлагаемой новой статьи 541 Закона, согласно которой существенными условиями всех сделок (включая договоры, см. статью 154 ГК РФ) являются условия охранных документов (каких неясно и видимо идет речь об охранных обязательствах), и что все сделки, не содержащие таких условий, впредь будут считаться ничтожными.
5. Требует уточнения статус «паспорта объекта культурного наследия» (пункт 3 части 1 предлагаемой новой статьи 501), поскольку из проекта неясно, во всех ли случаях он является обязательным. В то же время, если обратиться к положениям статьи 21 действующего Закона, то из нее следует, что паспорт объекта культурного наследия выдается на объект культурного наследия, включенный в реестр, собственнику данного объекта соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и он является одним из обязательных документов, представляемых в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
6. Из частей 2 и 3 предлагаемой новой статьи 501 следует, что ограничения в использовании вышеназванных объектов являются требованием охранного документа. Однако в статье 53 действующего Закона содержатся особые положения о том, что ограничения при использовании объекта культурного наследия устанавливаются Правительством РФ, и это решение может быть обжаловано в суд. Таким образом данные положения проекта следует разделить.
7. В части 8 статьи 521 законопроекта используется понятие «дипломатические и консульские учреждения иностранных государств». Однако в Венской конвенции о дипломатических сношениях (1961 г.) применяется термин «дипломатическое представительство», в Венской конвенции о консульских сношениях (1963 г.) – «консульское учреждение». В законодательстве Российской Федерации устойчиво применяется понятие «дипломатическое представительство и консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации». В связи с изложенным полагаем необходимым уточнить терминологию законопроекта.
8. В части 8 статьи 521 законопроекта используется понятие «международные договоры». Исходя из положений Конституции Российской Федерации (статья 15 и др.) и Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», следует использовать термин «международные договоры Российской Федерации».
9. Требует уточнения редакция пункта 13 вводимой статьи 521, поскольку, если под охранными документами законопроект понимает в том числе и договоры (см. вводимую статью 501), а также охранные обязательства и паспорт объекта культурного наследия, то из смысла предлагаемой нормы становится неясно, каким же документом оформляются условия доступа к объектам культурного наследия.
10. Ряд положений проекта в большей степени характерен для переходных положений. Например, в части 4 предлагаемой новой статьи 501 установлено, что в отношении определенных объектов культурного наследия, в течении двух лет после вступления в силу настоящей статьи устанавливаются охранные обязательства. Аналогичные положения содержаться и в части 4 предлагаемой новой статьи 521.
11. Положения пункта 9 проекта (новая редакция статьи 61 Закона) в части гражданско-правовой ответственности требует доработки с учетом положений статей 12, 15, 16, 284 и главы 59 Гражданского кодекса Российской Федерации. Так, например, частью 2 предлагаемой новой статьи 61 установлено, что лица, совершившие действия (бездействия), повлекшие причинение физического ущерба объекту культурного наследия, обязаны возместить затраты по восстановлению объекта культурного наследия, включая стоимость материалов и работ, а лица, причинившие вред объекту археологического наследия, - стоимость мероприятий, необходимых для его сохранения. В тоже время статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
12. Частью 1 новой редакции статьи 61 Закона установлено, что за нарушение данного Закона физические лица, в том числе должностные лица, а также юридические лица несут уголовную, административную и иную юридическую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. В тоже время статьей 19 Уголовного кодекса Российской Федерации установлено, что уголовной ответственности подлежит только вменяемое физическое лицо, достигшее возраста, установленного Уголовным кодексом Российской Федерации.
13. По мимо этого представленный законопроект нуждается в серьезной юридико-технической доработке.
Не полностью указаны источники официального опубликования изменяемого федерального закона.
Пункты в законопроектах о внесении изменений в законодательные акты начинаются со строчной буквы и заканчиваются точкой с запятой.
Структура дополняемых статей не соответствует структуре статей изменяемого федерального закона.
Ссылки в законодательном акте могут даваться только на законодательный акт высшей или равной юридической силы. Ссылки на конкретные нормативные правовые акты низшей юридической силы (например, на постановление Совета Министров СССР) не допускаются.
Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» вступил в силу с 29 июня 2002 года, то есть действует уже более трех лет. Однако в тексте дополняемых статей 501 и 521 содержится указание на «день вступления в силу настоящей статьи», что является недопустимым, поскольку федеральный закон, которым будут дополнены указанные статьи, вступит в силу в 2006 году.
Начальник управления Г.П. Ивлиев
Исполнители: А.С. Солдатов, тел. 692-58-04,
В.Н. Курепина, тел. 982-24-91,
А.В. Альхименко, тел. 692-90-25,
Н.В. Лавренова, тел.692-54-75,
И.В. Савицкая, тел. 692-04-96.